證券時報
2025-08-06 12:20
3月8日，證券時報記者獲悉，今年全國兩會期間，全國政協委員、上交所總經理蔡建春準備了多份提案。他建議強化投資者保護機構支持投資者維權救濟的司法保障，包括修改《代表人訴訟司法解釋》和《關于全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》等。同時，他還建議加快推進多層次不動產投資信托基金（REITs）市場建設，包括加快引入增量資金，活躍REITs市場以及加快專門立法，優化產品結構等具體措施。
建議強化投資者保護機構支持投資者維權救濟司法保障
2019年修改的《證券法》推出了一系列證券訴訟改革，正式建立特別代表人訴訟制度，豁免投資者保護機構提起股東代位訴訟持股比例和持股期限的限制等。2020年7月，最高人民法院發布《關于證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》（以下簡稱《代表人訴訟司法解釋》），建立了特別代表人訴訟制度的配套司法制度。中證中小投資者服務中心（以下簡稱投服中心）等投資者保護機構持續履行法定職責，發揮了積極作用。
蔡建春表示，從實踐情況來看，當前投資者保護機構依法履職時仍面臨一些困難，制約其更好發揮專業作用。具體包括：
一是司法實踐中將普通代表人訴訟作為特別代表人訴訟的前置程序，但因普通代表人訴訟和特別代表人訴訟管轄法院不同，客觀導致訴訟程序銜接復雜，協調難度大，影響了特別代表人訴訟啟動效率。
二是《代表人訴訟司法解釋》僅規定特別代表人訴訟案件不預交案件受理費，未對投資者保護機構提起股東代位訴訟作出安排。實踐中，高額案件受理費對于投資者保護機構這類公益性組織形成較為沉重的經濟負擔，影響了股東代位訴訟功能發揮。例如，2024年投服中心提起5起股東代位訴訟，對3起法院已受理的案件交納案件受理費近900萬元。此前投服中心還曾因無力承擔約3200萬元案件受理費，而無法繼續推進股東代位訴訟。
三是目前投資者保護機構提起的支持訴訟案件僅有個別被法院選取作為示范案件，投資者保護機構在“示范判決+訴調對接”的積極作用尚未有效發揮。
針對上述不足，蔡建春建議從以下三個方面完善制度設計，強化投資者保護機構發揮作用的司法保障。
一是修改《代表人訴訟司法解釋》等，允許投資者保護機構對欺詐發行、重大違法強制退市等重大典型案件可不經普通代表人訴訟程序，直接提起特別代表人訴訟。
二是在相關司法解釋、司法政策文件中明確投資者保護機構提起的股東代位訴訟不預交案件受理費，降低投資者保護機構維權的經濟負擔。
三是修改《關于全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》，明確指出法院優先將投資者保護機構支持訴訟案件作為示范判決，引導其他當事人通過調解等證券期貨糾紛多元化解機制解決糾紛，充分發揮投資者保護機構在“示范判決+訴調對接”機制中的積極作用。
加快推進多層次REITs市場建設
自2020年4月REITs試點啟動以來，各項工作平穩有序推進，市場認可度不斷提高，運行總體平穩，已進入常態化發行階段。截至2024年末，共有58只REITs產品上市，募集資金超過1600億元，回收資金帶動投資的新項目總投資額超過9400億元。REITs產品在盤活存量資產、擴大有效投資、促進投融資良性循環以及降低企業債務風險、促進企業輕資產運營等方面發揮了重要作用。
蔡建春表示，我國REITs市場歷經四年探索，已初步形成市場均衡格局，進入到提質增效的重要機遇期。但也面臨一些改革中的市場發展深層次問題：一是目前REITs市場整體規模較小，與百萬億級基礎設施和商業不動產體量規模不匹配，與各行業的發展速度不匹配，對傳統行業轉型升級、新型行業突破發展的支撐作用尚未充分釋放。二是市場廣度和深度不足，吸引社保基金、養老金等長期資金參與不足，投資者結構較為單一，流動性優勢尚不明顯。三是我國REITs產品存在結構相對復雜、參與方較多、治理效能有待優化等方面的問題。
為了更好發揮REITs市場盤活存量資產、擴大有效投資的功能，蔡建春建議進一步做深做實市場建設。
一是首發與擴募并重，“雙輪驅動”市場擴容。持續優化首發上市條件，提升常態化發行質效，加大力度支持軌道交通、通信鐵塔、石油管網等重點領域重點項目上市。優化REITs擴募機制，進一步提升擴募便利性，支持REITs多種融資方式開展并購重組活動，提升REITs內生價值創造能力。
二是加快引入增量資金，活躍REITs市場。優化保險資金等各類機構投資者投資REITs風險因子，降低資本占用，推動社保基金投資REITs政策盡快落地，將REITs納入企業年金、養老金投資范圍。加快推出REITs-ETF產品和指數化產品，推動將REITs納入公募基金投資范圍和滬深港通標的。
三是加快專門立法，優化產品結構。在《公司法》《證券法》框架下，通過制定相關條例或REITs管理辦法，優化REITs產品結構，更好發揮產業方在治理機制中的作用。
責編：萬健祎
校對：王蔚
